华泰 | 战略：232调查的历史背景及市场影响

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特朗普政府当前正加快推动基于国家安全理由的232调查。“232条款”源自1962年《贸易扩展法》第232条。历史上，232条款更多作为谈判施压工具，直到特朗普将其从应急工具转为常规政策选项。与对等关税相比，基于该条款而加征的关税，其法律基础更稳固，一旦落地可能更具延续性与执行力。当前铜关税即将实施，药品、半导体、关键矿物等调查预计将在未来半年内陆续公布结果。232关税正被系统化用于特定行业，未来可能对制造成本、企业布局和跨国产业链带来持续影响。

232条款的历史背景

1962年《贸易扩展法》于肯尼迪政府时期颁布，“232条款”即1962年《贸易扩展法》第232条。该条款规定，如果商务部长经调查认定进口商品威胁到美国国家安全，总统可以对进口商品实施限制。其手段包括提高关税或限制进口，关税的税率、时长无限制，但必须针对特定行业。历史上，232条款更多作为谈判施压工具。1962年至2017年，26次调查中仅2次实际引发进口限制，且多集中在石油、机床等战略物资上。特朗普在第一任期内大幅拓宽232调查的范围，将其从应急工具转为常规政策选项，并推动对钢铁、铝等产品高比例加征关税。

当前进行中的232调查

2025年以来，特朗普政府对第一任期已完成232调查的钢铝、汽车加征了关税，并发起了7项新的调查，涉及铜、木材、药品、半导体、关键矿物、卡车与商用飞机等品类。

后续时间节点及可能的市场影响

未来半年内，232调查将陆续公布结果，关税落地节奏或加快。铜关税预计于7月底8月初生效，由于预期将对铜征收关税，今年流入美国的铜数量激增；木材关税将增加美国房屋建筑商和购房者的负担；药品关税或将促使品牌药企迁回美国，同时对仿制药企形成压力；半导体关税则可能影响本土工厂建设进度，减缓美国扩大5G、人工智能和自动驾驶芯片国内生产的进程。整体来看，关税虽有助于保护被加征关税产业的产量与就业，但可能对下游产业造成更大负面冲击，推高通胀压力并加剧产业链波动。

风险提示：关税节奏存在不确定性，贸易摩擦升级，下游行业承压。

7月8日，特朗普表示计划对铜进口征收50%的关税，预计将8月1日或更早开始征收。同时，将给予制药商至少一年的时间将生产转移至美国，否则将对其外国制造的药品征收高达200%的关税。这两项关税基于正在进行中的“232条款”调查。彭博社6月18日报道称，美国商务部将在几周内公布对半导体、药品和关键矿产的232条款调查结果。目前，特朗普政府正多轨推进其关税政策。一方面，对等关税虽在执行中，但面临法律挑战，其有效性仍有待联邦巡回上诉法院裁定。另一方面，“232关税”作为以国家安全为由的贸易工具，正成为特朗普政府实现贸易目标的另一备选路径。

“232条款”即1962年《贸易扩展法》第232条。该条款规定，如果商务部长经调查认定进口商品威胁到美国国家安全，总统可以对进口商品实施限制或与贸易伙伴进行谈判。其手段包括提高关税或限制进口，关税的税率、时长无限制，但必须针对特定行业。

根据条款程序，任何部门或机构均可请求商务部长调查特定进口产品对美国国家安全的影响，商务部长也可自行发起调查。商务部必须在270天内向总统报告其调查结果。调查期间，商务部会与国防部长协商，并考虑国家安全方面的因素，如国内生产、产能需求、国防供应需求和增长需求等，也包括外国竞争对国内产业的影响、“过度进口”带来的大量失业等经济影响。如果调查报告建议采取行动，总统有90天时间决定采取何种措施，决定后需在15天内实施行动，并通知国会。因此，从提交调查请求到实施行动的整个过程可能需要长达375天的时间，但具体时间取决于行政部门的效率。

232条款的历史背景

在进一步介绍232关税的后续执行情况前，我们有必要对相关条款的历史背景和过往情况进行一个回顾。

《贸易扩展法》的颁布

1962年《贸易扩展法》于肯尼迪政府时期颁布，主要条款包括授权总统在五年内调整关税、引入贸易调整援助机制以保护国内产业、设立特别贸易代表（STR）等。肯尼迪指出，这部法案至关重要，原因有五：（1）加强与西欧的关系，应对欧洲经济共同体的挑战，（2）扭转国际收支状况的恶化，（3）促进经济增长，（4）反制苏联等共产主义国家想要争取世界贸易更大份额的意图，（5）促进日本和其他发展中国家融入世界贸易体系。

肯尼迪在法案签署仪式上表示：“我们不能通过在关税壁垒后停滞不前来保护我们的经济，而最好的保护措施是友好国家之间相互降低关税壁垒，使所有国家都能从自由的商品流通中受益。贸易增长带来的经济活力将为我们的工人提供更多就业机会。”

达特茅斯学院教授道格拉斯·欧文认为，第232条款可能是应肯尼迪的要求而纳入法案的。尽管肯尼迪对征收关税兴趣不大，并且对降低关税的谈判感到兴奋，但法案通过正值冷战冲突、美苏核军备竞赛的背景下，国家安全仍然是政策制定者们需要考虑的问题。欧文表示，“如果我们不得不打一场未来的战争，我们国内可能缺少某些矿产或物资，而这些矿产或物资对于战争来说却是必需的。”

历史上的232调查

从1962年到1995年世贸组织成立，美国共发起了24次232条款调查，其中8起案件中发现了国家安全威胁（7起涉及石油，1起涉及机床），其中仅有2次调查导致总统采取行动限制进口：1979年，由于伊朗人质危机，卡特总统援引232条款，暂停从伊朗进口原油；1982年，由于利比亚“仍在支持恐怖主义和颠覆活动”，里根总统援引232条款，对利比亚的原油实施禁运。

从1995年到2017年，美国进行了2次232调查：1999年，认定石油威胁国家安全，但总统并未采取行动；2001年，对铁矿石及半成品钢材进行调查，未发现安全威胁。

特朗普第一任期，共完成了7项232调查：铝，钢铁，汽车及汽车零部件，铀，海绵钛，变压器及变压器组件，以及钒。除钒外，所有调查均发现国家安全威胁。对于钢铝，2017年4月商务部启动调查，2018年2月发布调查结果，同年3月特朗普宣布对钢铁和铝分别征收25%和10%的关税。后来，特朗普修改了钢铁和铝的关税，给予特定国家豁免或配额安排（阿根廷、澳大利亚、韩国、加拿大、墨西哥、巴西和欧盟）。对于铀，商务部认定铀进口威胁国家安全，因进口依赖度高达93%、外企低价压制本土矿业，但特朗普认为应从更广泛的核燃料供应链角度评估，拒绝实施进口限额，而是设立了一个“核燃料工作组”以推动建立国家铀储备。对于其他商品，特朗普政府与贸易伙伴进行了谈判，但未采取进一步的贸易限制措施。

2021年9月，拜登政府根据232条款对钕铁硼（NdFeB）永磁体启动了调查，2022年9月发布结果，认定其对美国国家安全构成威胁。随后拜登宣布了多项旨在提升供应链韧性的措施，包括支持国内钕铁硼磁体生产、关键矿产的多边合作等，但不包括关税。

美国历任总统中，里根时期以及特朗普第一任期发起的232调查次数最多。但与特朗普相比，里根的232调查发起多、落地少，8起调查中有3次认定国家安全威胁，但仅有1次采取行动。调查涉及金属、原油、机械设备及零部件等战略物资，服务于冷战工业基础，目的更多是施压谈判而非直接实施关税。例如，1986年里根政府与主要外国出口商就“金属切割和金属成型机床”进行谈判，最终与日本、中国台湾地区达成了自愿出口限制协议。

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当前进行中的232调查

2025年2月，特朗普宣布根据232条款，恢复对所有国家钢铁和铝的关税，税率均为25%。5月30日，特朗普宣布将钢铁和铝关税提升至50%。

目前，共有7项232调查正在进行，包括铜，木材，半导体及其制造设备，药品及药品成分，卡车及其零部件，关键矿产（包括稀土元素），以及商用飞机、喷气发动机及其零部件。

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后续时间节点及可能的市场影响

根据232调查的流程及特朗普发布的行政令，关键矿产的调查将于10月中旬前宣布结果，铜、木材调查将于11月底前宣布结果，药品、半导体调查将于12月底前宣布结果，卡车、商用飞机调查则将于2026年1月中下旬前宣布结果。

特朗普近期表态及媒体报道显示，部分调查结果可能加速落地。7月8日，特朗普表示计划对铜进口征收50%的关税，商务部长卢特尼克表示铜调查已结束，关税预计将于7月底或8月1日落地。同时，将给予制药商至少一年的时间将生产转移至美国，否则将对其外国制造的药品征收高达200%的关税。彭博社6月18日报道称，美国商务部将在几周内公布对半导体、药品和关键矿产的232调查结果。我们也按照产品类别来逐一介绍一下关税的可能影响。

（1）铜

根据美国地质调查局的数据，2024年美国消耗了约160万吨精炼铜。尽管美国拥有矿山，去年生产了约85万吨原生铜，但仍然依赖进口来满足需求。智利是最大的进口国，占总进口量的38%，其次是加拿大和墨西哥，分别占28%和8%。

由于预期将对铜征收关税，今年流入美国的铜数量激增。截至7月2日，年初以来Comex近月铜合约价格已上涨约25%，继续吸引着其他地区的铜流入美国，而伦敦金属交易所（LME）全球仓库网络中的铜库存已降至2023年以来的最低水平。7月8日特朗普表示将对铜征收50%关税，引发了对锁定铜价的抢购热潮，纽约铜期货价格飙升13%至每磅5.69美元，创下历史收盘新高，也创下了1969年以来的最大涨幅。投资信息服务公司Discovery Alert创始人约翰·扎德7月发文称，预计中国冶炼厂最终将增加出口，以填补供应链缺口，但围绕最终关税决定的不确定性仍在加剧市场波动。此外，数据中心、汽车公司、电力公司等企业对铜的需求正大幅增长，铜关税或将抬升下游行业原料成本，推高电线电缆、电动汽车等领域产品价格。

（2）木材

美国自由主义智库卡托研究所3月指出，对木材征收的关税或其他进口限制将影响木材价格，从而增加美国房屋建筑商和购房者的负担。美国领先建筑商协会（代表美国大多数上市房屋建筑商的行业组织）3月表示，对加拿大和墨西哥的25%关税预计将使平均每户房屋的木材成本上涨约4900美元。这一影响不仅波及住宅建筑，还将蔓延至家具、工程木制品等多个行业。该研究所还指出，232关税的法律基础在木材领域备受质疑：木材显然不同于半导体、关键金属等，与国家安全的直接关联度很低。

（3）药品

美国医药供应链高度全球化。根据路透社4月报道，由美国药品行业贸易组织委托撰写的报告显示，2023年药品进口额占美国药品总销售额的一半以上。对进口药品征收25%的关税将导致美国药品成本每年增加近510亿美元，如果这一关税完全转嫁给消费者，美国药品价格将上涨高达12.9%。

药品关税对品牌药和仿制药的潜在影响不同。约翰霍普金斯大学6月指出，对品牌药制造商来说，过去二十年中，制药商优先将生产转移至提供优惠税收政策的欧洲国家，而药品关税可能会促使其将生产线迁回美国，尽管生产复杂品牌药所需的实验室通常需要数年时间才能建立。对于利润率较低的仿制药制造商来说，转移生产可行性小，因此关税将挤压其利润空间，可能导致产品质量下降、市场退出、药品短缺等。此外，药品价格上涨会传导给保险公司，保险公司可能会因此调整保单并提高保费。目前，品牌药占美国处方药的10%以下，占药品支出的80%以上，进口品牌药主要来自爱尔兰、瑞士和德国。仿制药占美国每年处方药的90%以上，占药品支出的20%以下，为美国市场生产仿制活性药物成分（API）的工厂超过92%位于海外，主要在印度、中国和意大利。

（4）半导体

特朗普2月曾表示，对半导体和药品的关税将从25%左右开始，并在一年内大幅提高。根据美国国会智库威尔逊中心，2023年美国仅11%的芯片在国内制造，其余均为进口。半导体关税可能加剧美国与东亚经济体（中国台湾地区、马来西亚、日本、韩国等）之间的摩擦。并且，对半导体制造设备的关税也将影响正在或计划在美国制造芯片的厂商。例如，台积电计划在亚利桑那州投资1650亿美元，建设六座先进半导体晶圆厂、两座封装设施以及一座研究中心。然而，该公司称，半导体关税可能会限制采购选择，推高生产成本，使这些项目难以按时完成，同时减缓美国扩大5G、人工智能和自动驾驶芯片国内生产的进程。

半导体是现代工业“基础投入品”，因此对芯片征税相当于对汽车、智能手机、计算机、家电、医疗设备等整个下游制造业征税。美国智库信息技术与创新基金会（ITIF）研究发现，25%的半导体关税将使美国GDP增长在第一年下降0.18%，若维持十年，GDP将累计收缩0.76%。

（5）关键矿物

大西洋理事会4月表示，美国在五十种指定的关键矿产中，有四十种的进口依赖度超过50%。关税若精准实施，能帮助建立更安全的供应链，支持美国矿产项目的可持续发展，并推动私人融资。然而，美国目前仅提取和加工少量锂，只有一座镍矿，但没有镍冶炼厂，也没有钴矿或冶炼厂，而建立一座新的矿山和加工设施需要多年时间。因此，路透社指出，澳大利亚等一些友好供应国可能能够争取关税豁免。

（6）卡车

商用车和运输市场研究机构ACT Research 6月表示，卡车运输占美国地面货运量的16%–25%，卡车关税如果实施，将显著抬高货运物流成本。此外，部分电动卡车企业（如Rivian）高度依赖从东亚进口的电池，可能受到直接冲击。

（7）商用飞机

美国航空航天工业协会6月警告称，对进口商用飞机、喷气发动机和零部件征收新关税可能会危及航空安全和供应链。建立一个新的国内供应商并确保其符合安全认证，可能需要长达10年的时间。新罕布什尔州民主党参议员珍妮·沙欣表示，她家乡一家航空航天公司的零部件交付周期已从20周延长至2.5年，这引发了人们对延误可能对国家安全造成影响的担忧，但商务部长卢特尼克质疑这种延误是否真的在发生。

总体而言，232关税比起对等关税，在程序上更具法律依据，更不易被推翻。虽然落地较慢，但一旦落地或许具备更强的推进力度和持久性。232关税对相关行业有一定的保护，但对下游行业或造成更大的负面冲击。根据美国国际贸易委员会（USITC）测算，特朗普第一任期对钢铝实施的关税在2018-2021年推动了美国钢铁产量增加1.9%，铝产量增加3.6%，2021年钢铝产值合计增加约22.5亿美元。2018-2024年，美国钢铁制造就业人数从8.4万上升至8.6万，铝制造就业人数基本保持不变。然而，由于钢铝价格上涨，对下游产业造成了约34.8亿美元的总产值损失，尤其是在通用机械制造，农业、采矿与工程机械制造，金属制品制造等行业。若后续更多关税落地，铜、木材、药品、半导体、关键矿物、卡车与商用飞机等多个领域均可能面临供应链重构与成本外溢，通胀压力与产业链不确定性或将进一步加剧。